Русский
English-
Верховный Cовет
Приднестровской Молдавской Республики
Официальный сайт
Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере. Приднестровские реалии в контексте международных норм
23.01.2013
Автор – Александр Мартынов, советник Председателя Верховного Совета Приднестровской Молдавской РеспубликиПрозрачность в бюджетно-налоговой сфере представляет собой один из признаков демократического правового государства. Сегодня в Приднестровье звучат различные точки зрения относительного того, каким образом эта прозрачность должна обеспечиваться и как должен выглядеть бюджетный процесс. Что же понимается в международной практике под прозрачностью в бюджетно-налоговой сфере и за счет чего эта прозрачность достигается? Насколько прозрачна бюджетно-налоговая сфера в Приднестровье с точки зрения международных норм? Ответу на эти вопросы посвящена настоящая статья.
Что понимается под прозрачностью в бюджетно-налоговой сфере и для чего она так нужна Приднестровью?
Необходимо отметить, что в развитых странах прозрачность в бюджетно-налоговой сфере достигается за счет неукоснительного следования нормам Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (далее по тексту – Кодекс). Данный Кодекс является одним из документов Международного валютного фонда, которые направлены на достижение прозрачности финансовой системы в целом.
Следует отметить, что положения данного Кодекса активно применяются сегодня развивающимися странами, в том числе странами СНГ, проводящими реформы, направленные на повышение прозрачности экономики.
С точки зрения международных норм прозрачность в бюджетно-налоговой сфере предполагает наличие исчерпывающей и надежной информации о прошлой, текущей и будущей деятельности органов государственного управления. Доступность такой информации способствует принятию более обоснованных и качественных решений в сфере экономической политики. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере также помогает выявить потенциальные риски для перспективного состояния государственных финансов, результатом чего должны стать заблаговременная и более гладкая корректировка налогово-бюджетной политики в ответ на изменения экономических условий и, соответственно, уменьшение частоты и остроты кризисов.
Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере полезна для граждан, поскольку они получают информацию, необходимую для обеспечения подотчетности органов государственного управления за выбранные ими меры политики.
Также, благодаря большей прозрачности своей деятельности, органы государственного управления, как правило, получают доступ к международной финансовой помощи на более благоприятных условиях.
В конечном счете усиление контроля со стороны гражданского общества создает у органов государственного управления стимулы для проведения взвешенной экономической политики и достижения большей финансовой стабильности.
Учитывая вышеизложенное, не вызывает сомнения тот факт, что обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере Приднестровья является необходимым условием для позитивного развития государства в целом.
Кодекс гласит: для обеспечения прозрачности у органов государственной власти должны быть четкие функции и обязанности…
Следует отделять сектор органов государственного управления от остальной части государственного сектора и от остальной экономики, а также следует четко определять и обнародовать функции в области политики и управления в рамках государственного сектора.
Государственный сектор состоит из сектора государственного управления и государственных предприятий. Отделение функций органов государственного управления от коммерческой деятельности государства и денежно-кредитной деятельности помогает установить четкую ответственность за осуществление этих различных видов деятельности.
Требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере является публикация институциональной таблицы, показывающей структуру органов государственного управления и остальной части государственного сектора – это способствует достижению ясности в описании структуры органов государственного управления. Проще говоря, Кодекс требует четко отделять государственные функции, установленные законом, от государственного бизнеса.
В Приднестровье соблюдение данного требования Кодекса имеет принципиальное значение для граждан республики и юридических лиц, являющихся одновременно налогоплательщиками, поскольку, по мнению автора, часть государственных функций, установленных законодательно, сегодня по факту выполняется ГУП и МУП на возмездной основе. Т.е. в данном случае гражданин вначале оплачивает подоходный налог, направляемый на финансирование в том числе нерыночных услуг государства, а затем уже повторно оплачивает эти же государственные услуги уже как рыночные по мере их получения. При том, что, согласно действующему законодательству, оказание целого ряда услуг является прямой обязанностью государства, т.е. по своей сути нерыночной государственной услугой.
Согласно положениям Кодекса полномочия исполнительной, законодательной и судебной ветвей государственного управления в бюджетно-налоговой сфере должны быть ясно определены. Полномочия различных ветвей государственного управления на разных стадиях бюджетного процесса, согласно Кодексу, должны четко определяться в законе о бюджетной системе или в конституции. Например, исполнительные органы могут быть наделены полномочиями по проведению бюджетной политики, если годовой бюджет не был принят законодательным органом до начала соответствующего бюджетного года. При этом, согласно международным требованиям, полномочия и лимиты для каждой из ветвей власти должны быть однозначно и четко определены на уровне закона.
Следует отметить, что данный международный принцип реализован в законодательстве Приднестровья. Так, исходя из норм пункта 3 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, если бюджет на следующий год не утвержден до окончания отчетного года, то впредь до его утверждения соответствующие органы государственной власти вправе производить в пределах, установленных законом на соответствующий период истекшего года, все расходы, необходимые:
а) для содержания оговоренных бюджетных организаций, органов власти и управления и проведения разрешенных законом расходов;
б) для выполнения установленных в законном порядке обязательств государства.
Согласно Кодексу проект бюджета, представленный исполнительными органами в законодательные, и окончательный вариант бюджета, утвержденный законодательными органами, должны предаваться гласности, с тем чтобы общественность имела возможность установить ответственность каждой из ветвей власти за соответствующую часть бюджетного процесса.
Согласно международному опыту законодательная и судебная ветви власти должны играть активную роль в обеспечении доступности и достоверности налогово-бюджетной информации.
В частности, в законодательном органе должен действовать активный комитет, призванный осуществлять надзор за проведением налогово-бюджетной политики и способствовать учету мнения гражданского общества при обсуждении бюджета (например, путем сбора предложений от общественности).
Примером реализации данной нормы Кодекса является действующий в парламенте Приднестровья Комитет по экономической политике, бюджету и финансам. Например, при обсуждении бюджета на 2013 год комитетом был собран, обобщен и предложен в качестве поправок целый ряд предложений представителей гражданского общества, что в ряде случаев вызывало достаточно бурную критику со стороны других ветвей власти.
Что касается судебной ветви власти, то налогоплательщики, а также получатели конкретных общественных услуг, государственных пенсий или иных выплат по социальному страхованию должны иметь возможность оспаривать законность принятых решений посредством обращения в суд. В некоторых случаях судебные решения могут оказывать значительное воздействие на налогово-бюджетную сферу. Поэтому независимость и объективность суда – одно из главных международных требований к прозрачной финансовой системе.
Кодекс гласит: отношения между органами государственного управления и государственными предприятиями должны основываться на четких правилах…
В частности, согласно Кодексу, поскольку государственные предприятия полностью или частично принадлежат государству, необходимы четкие ожидания относительно того, как будут определяться перечисления прибыли или выплаты дивидендов органам государственного управления. Годовой отчет государственной корпорации должен содержать сведения о совокупной прибыли, нераспределенной прибыли и направлениях использования прибыли, а также о сумме средств, перечисленных в бюджет, и эта информация, исходя из международных требований, также должна включаться в годовую бюджетную документацию.
Следует отметить, что аналогичный порядок реализуется сегодня и в Приднестровье, когда законом о республиканском бюджете утверждается норматив отчисления прибыли в бюджет государственными предприятиями.
Кодекс гласит: государство должно избегать проведения квазифискальных операций…
Некоторые функции, называемые квазифискальными операциями (КФО), от имени органов государственного управления осуществляются государственными корпорациями или, реже, частными структурами. КФО могут иметь значительные последствия для государственной политики и финансового положения сектора государственного управления, однако эти фискальные результаты обычно не находят отражения в бюджетной отчетности сектора государственного управления.
Приводится пример, когда государство может обратиться с просьбой к финансовым или коммерческим учреждениям о предоставлении кредитов по субсидированным процентным ставкам, и тогда компонент субсидий представляет собой убытки учреждения. Вместе с тем, если бы государство напрямую субсидировало данную операцию, этот компонент отражался бы как субсидия в государственном бюджете и расходы на проведение политики были бы очевидны. Таким образом, КФО в международной практике представляют собой непрозрачный способ проведения налогово-бюджетной политики, который привносит значительный фискальный риск. Издержки, сопряженные с КФО, будет нести бюджет – либо вследствие меньших перечислений прибыли, либо, в конечном итоге, в силу необходимости субсидировать или рекапитализировать государственную корпорацию. Центральным моментом прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, таким образом, является открытость в осуществлении всех видов фискальных операций независимо от того, где и как проводятся эти операции.
Типичным примером создания предпосылок для проведения таких квазифискальных операций в Приднестровье является утвержденная в 2012 году на уровне подзаконного нормативного акта возможность индивидуального снижения тарифа на газ для отдельных юридических лиц за рамками единой тарифной политики, проводимой государством для различных категорий потребителей. Очевидно, что такое индивидуальное снижение тарифа, в конечном счете, должно быть просубсидировано из республиканского бюджета, а значит, является частью бюджетной, а не тарифной политики государства.
Согласно Кодексу такие КФО можно было бы устранить, включив расходы на их проведение в бюджет посредством четко определенной прямой бюджетной субсидии на эти операции.
Кодекс гласит: отношения органов государственного управления с частным сектором должны быть открытыми и подчиняться четким правилам и процедурам…
Органы государственного управления регулируют деятельность частного сектора самыми разнообразными способами, и прозрачность операций органов государственного управления может иметь ограниченную ценность, если отсутствует четкое представление обо всех направлениях регулятивного взаимодействия с частным сектором.
Если изменение политики или норм регулирования возлагает на граждан или налогоплательщиков значительные издержки по соблюдению установленных требований, им должно быть предоставлено надлежащее время для исполнения новых законов или правил. С этой целью необходимо, чтобы разъяснительные материалы о применении новых законов или нормативных актов были общедоступны и чтобы существовали механизмы, посредством которых граждане могли бы получать ответы на свои вопросы (например, путем создания для этого специализированной службы). В последнее время в некоторых странах с развитой экономикой требуется сопровождать публикацию нового или измененного налогового законодательства документом об издержках, связанных с соблюдением предлагаемых мер.
Для прозрачности в бюджетно-налоговой сфере в международной практике принципиальным является то, что налогообложение должно осуществляться исключительно в силу закона.
Кодекс гласит: налоговые льготы не должны устанавливаться на индивидуальной основе путем переговоров между должностными лицами и налогоплательщиками…
Согласно Кодексу любые исключения в применении налогового законодательства также должны предаваться гласности. Общие освобождения от налогов, вычеты или специальные ставки должны являться частью налогового законодательства, а значит, публикуются и становятся известны общественности.
Кроме того, многие страны предлагают (или согласуют) специальный режим налогообложения для новых предприятий. Прозрачность требует, чтобы все такие налоговые стимулы устанавливались законом и предавались гласности, в идеальном случае – вместе с оценкой упущенных доходов.
Естественным результатом требования о том, чтобы налоги устанавливались на основании закона, является необходимость ограничить случаи, когда порядок применения налогового законодательства остается на усмотрении административных органов. Согласно Кодексу следует избегать налоговых стимулов, которые предполагают значительную степень административного усмотрения и индивидуальный подход к определению налоговых обязательств путем переговоров между должностными лицами и налогоплательщиками, поскольку такая практика страдает недостатком прозрачности и имеет потенциал для коррупции.
Точно так же иные обязательства, не связанные с уплатой налогов, должны определяться прозрачным образом, а их применение не может являться предметом переговоров.
В этой связи, по мнению автора, активно предлагаемые некоторыми ветвями власти в Приднестровье механизмы индивидуального подхода к установлению налоговых ставок и тарифов для отдельных предприятий противоречат международным принципам финансовой прозрачности и в силу этого не могут быть реализованы.
Кодекс гласит: в большинстве случаев установление целевого показателя сбора государственных доходов снижает эффективность налоговой политики…
Что касается ресурсов бюджета, то в некоторых странах министерство финансов устанавливает для налоговой службы годовой целевой показатель сбора государственных доходов. Как показывает международная практика, это подрывает доверие к политике в области доходов и снижает прозрачность бюджетного процесса в целом.
В данном случае Приднестровье не является исключением. Так, в ряде случаев органами государственной власти могут устанавливаться планы по сбору, например, штрафов. Однако деятельность органов государственной власти, по мнению автора, должна быть направлена на повышение прозрачности законодательства и минимизацию случаев наложения штрафов и взысканий.
Кодекс гласит: действенность бюджета зависит от прочности его законодательных основ, а все расходы должны утверждаться законодательными органами…
Бюджетный процесс и информация, представляемая в бюджетной документации, имеют центральное значение для прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Почти во всех случаях годовой бюджет является основным инструментом, используемым органами государственного управления для выработки налогово-бюджетной политики.
Информация, представляемая вместе с годовым бюджетом, должна охватывать все фискальные операции, вне зависимости от институционального механизма, в рамках которого они осуществляются.
Принципиальным международным требованием к формированию закона о бюджете является то, что данные о расходах представляются правительством для утверждения законодательным органом в разрезе функциональной и экономической классификации.
Это обусловлено необходимостью предоставления исчерпывающей информации о деятельности в бюджетно-налоговой сфере и целях органов государственного управления в плановом периоде.
Данное международное требование в полной мере реализовано сегодня в Законе ПМР «О бюджетной системе в ПМР». В этой связи, по мнению автора, предложения правительства об утверждении бюджета в так называемом сжатом формате видятся как не соответствующие международным требованиям к финансовой прозрачности бюджетов.
Кодекс гласит: применение системы среднесрочных основ бюджета позволяет получить исключительно четкое представление о том, как скажется на доходах и расходах продолжение текущей государственной политики…
Как показывает международная практика, среднесрочные основы бюджета обеспечивают лучшие, более прозрачные инструменты разработки, оценки и реализации налогово-бюджетной политики, однако, скорее всего, они будут эффективными только при условии действительного, стабильного, прозрачного и широко обнародованного обязательства государства по осуществлению контроля за состоянием налогово-бюджетной сферы. Во многих случаях среднесрочные основы бюджета должны также опираться на глубокие улучшения институциональной системы, стабильные политические обязательства, надлежащим образом подготовленное поэтапное введение усовершенствованных методов прогнозирования и строгой калькуляции издержек по программам, а также на дисциплинированное управление бюджетным процессом.
В этой связи, по мнению автора, своевременными и актуальными являются сегодня предложения о переходе к формированию и утверждению бюджета на 3 года.
Подводя итог, отметим, что прозрачность в бюджетно-налоговой сфере является необходимым условием для поступательного развития экономики Приднестровья, повышения уровня инвестиционного климата и снижения дефицита государственного бюджета. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере представляет собой один из признаков демократического правового государства. При этом дальнейшие реформы финансового законодательства, направленные на повышение прозрачности, по аналогии с развивающимися странами должны основываться на лучшем международном опыте.
