Ведущие российские ученые в области конституционного законодательства и теории государства и права о проекте конституции

В Верховный Совет поступили экспертные заключения на проект Конституции от ведущих российских экспертов в области конституционного права и сравнительного правоведения. В связи с тем, что обоснованием к проекту Конституции декларируется гармонизация приднестровского законодательства с российским, приднестровские парламентарии обратились к российским коллегам с просьбой оказать консультативное содействие в экспертной оценке положений законопроекта, внесенного Президентом ПМР.

Заключение Председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Плигина В.Н.

Президент Приднестровской Молдавской Республики представил на рассмотрение Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики проект Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О принятии Конституции Приднестровской Молдавской Республики». В этой связи полагаю целесообразным высказать следующие замечания.

1. В отличие от действующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики предлагаемая проектом редакция статьи об административно-территориальном устройстве Республики не содержит точный перечень административно-территориальных единиц, входящих в состав Приднестровской Молдавской Республики.

Административно-территориальное деление государства, поскольку оно связано с его территориальным устройством и, как правило, обуславливает организацию государственной власти по территориальному признаку, относится к элементам конституционного статуса и подлежит установлению в основном законе, в котором должен содержаться конкретный перечень административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав государства. Кроме того, это является необходимой предпосылкой для определения законами Приднестровской Молдавской Республики организации избирательных округов.

Установление Конституцией точного перечня административно-территориальных единиц, входящих в состав Приднестровской Молдавской Республики, представляется наиболее важным для укрепления ее суверенитета и определения на конституционном уровне государственной границы Республики.

Следует обратить внимание на то, что поскольку в статье об административно-территориальном устройстве Республики (статья 15 раздела 1 «Основы конституционного строя») отсутствует перечень административно-территориальных единиц, входящих в состав Приднестровской Молдавской Республики, можно ставить под сомнение определенность линии государственной границы Республики. В этой же статье 15 проекта Конституции говорится о том, что граница и территория Приднестровской Молдавской Республики определяются законом. Фактически это означает, что граница и территория Республики может быть определена и изменена законом (даже не конституционным законом), а не в ходе процедуры изменения Конституции.

Таким образом, предлагаемая редакция статьи Конституции об административно-территориальном устройстве Республики не только не будет способствовать укреплению суверенитета Республики, но, напротив, в связи с упрощением процедуры возможности изменения государственной границы, ставит под угрозу целостность Приднестровской Молдавской Республики.

2. Демократический, правовой характер государства предполагает уважение религиозных и иных, в том числе пацифистских убеждений граждан. Если такие убеждения не позволяют гражданину нести воинскую службу с оружием в руках, он должен иметь возможность замены ее альтернативной гражданской службой.

 

Положение о законности права на отказ от военной службы, исходя из религиозных и иных убеждений, является одним из международно-правовых стандартов в области прав человека. В части 3 статьи 8 Международного пакта о гражданских и политических правах (который в 1992 г. признан обязательным для Приднестровской Молдавской Республики) помимо службы военного характера говорится об иных видах службы, предусмотренных для лиц, которые имеют право на замену военной службы по политическим и религиозно-этическим мотивам.

При этом предполагается, что государство должно не только в принципе признавать право каждого человека на отказ от военной службы по соображениям совести, но и закрепить данный институт в своей правовой системе.

Следует отметить, что Конституция России закрепляет указанное право, и соответствующая конституционная норма получила свое развитие в федеральном законодательстве.

Однако проектом Конституции Республики не предусматривается право граждан на отказ от военной службы и замены ее альтернативной гражданской службой. Таким образом, Приднестровской Молдавской Республикой не учтены в указанной части требования международного законодательства, а также опыт Российской Федерации.

З. Институт президента в представленном проекте Конституции по существу совмещает статус главы государства и главы исполнительной власти. Согласно предлагаемой редакции Конституции, Президент не провозглашается главой исполнительной власти, но исходя из того комплекса полномочий, которыми он наделяется, Президент возглавляет «жесткую» вертикаль исполнительной власти (включая местное государственное управление).

В соответствии с проектом Конституции Президент не только назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, министров, руководителей ведомств, но также принимает решение об отставке как Правительства в целом, так и отдельных членов Правительства.

Активное участие Президента в формировании органов местного управления и его право освобождать от должности глав исполнительной власти местного управления, право Президента отменять их решения и распоряжения, а также право досрочно прекратить полномочия представительного органа местного управления, избираемого населением, фактически означает, что положения Конституции о местном самоуправлении являются декларативными.

Кроме того, усложнена законодательная процедура в связи с учреждением двухпалатного парламента (редкость при унитарном государственном устройстве). При этом верхнюю палату парламента составляют представители от административно-территориальных единиц, которые на утверждение представительным органам местного управления представляют главы государственных администраций городов и районов (назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом).

Вместе с тем, изменена процедура назначения на должность судей Конституционного Суда - органа конституционного контроля, который согласно проекту формируется верхней палатой парламента по представлению Президента.

Таким образом, объем и характер сконцентрированных у Президента полномочий может затруднить функционирование системы сдержек и противовесов, не будет способствовать обеспечению принципа разделения властей, а отсутствие запрета на занятие одним и тем же лицом должности Президента более определенного количества сроков подряд затрудняет реализацию принципа сменяемости руководства государства.

В соответствии с проектом Конституции Президент наделяется правом до принятия законодательного акта издавать указы по вопросам, не урегулированным законом, если требуется правовое регулирование отношений законодательным актом. Закрепление на конституционном уровне данного полномочия не будет способствовать созданию стройной системы законодательства страны и не будет поддерживать принцип иерархии нормативно-правовых актов.
 
Нередко скоропалительное принятие нормативных указов, которые носят временный характер - «впредь до принятия законодательного акта» и затрагивают сферу деятельности законодательного органа страны, объясняется политическими целями и не учитывает объективные процедуры юридической технологии. В этой связи важно определить правотворческую компетенцию Президента таким образом, чтобы полномочия между законодательным органом страны и Президентом были четко разграничены.

Возможность создания практики «указного права» приобретает особое значение в свете особенностей переходных положений проекта Конституции.

Согласно проекту Конституции в случае ее принятия и вступления в силу прекращаются полномочия депутатов Верховного совета Республики, а законы, отсылки к которым содержатся в Конституции (в том числе закон о порядке формирования парламента), должны быть приняты в течение одного года. Таким образом, учитывая, что законодательный орган прекратит свою работу, он не будет вправе принять соответствующий закон согласно устанавливаемой Конституцией законодательной процедуре. Принимая во внимание то, насколько серьезными в случае принятия новой Конституции будут изменения в системе органов государственной власти, вызывает сомнение обоснованность предоставление фактически лишь Президенту страны возможности принимать решения (в том числе нормативного характера) в переходный период реформирования властных структур и создания нормативной базы для формирования законодательных органов государственной власти.

4. Учитывая стремление к гармонизации законодательства Приднестровской Молдавской Республики и России, следует отметить, что положения проекта Конституции Республики о статусе парламента во многом повторяют аналогичные нормы Конституции Российской Федерации в части структуры Государственного Собрания (предполагается двухпалатный парламент) и разграничения вопросов ведения Совета Представителей и Законодательного Совета.

Однако двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств и, как правило, учреждается с целью обеспечения более широкого представительства избирателей в многонациональных странах. Для ПМР с унитарным государственным устройством и сравнительно небольшой территорией такая функция верхней палаты парламента как представительство регионов (а не представительство большинства граждан, что свойственно нижней палате парламента), не имеет настолько актуального значения как для Российской Федерации.

Кроме того, однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс. Вместе с тем, порядок формирования верхней палаты парламента Приднестровской Молдавской Республики имеет принципиальное отличие от российского варианта - в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти в то время как в верхнюю палату Государственного Собрания Республики будут входить представители, предложенные на утверждение представительного органа местного государственного управления, главами государственных администраций районов и городов. Таким образом, в отличие от предлагаемого проектом Конституции Республики порядка формирования Совета Представителей в состав верхней палаты парламента России представители исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов РФ входят на паритетных началах. Представляется, что в случае учреждения предлагаемой структуры представительного и законодательного органа государственной власти ПМР целесообразно определить такой порядок формирования Совета Представителей, который будет более сбалансировано представлять местные органы государственной власти.

Согласно конституции республики осуществление конституционного контроля является прерогативой Конституционного Суда, который разрешает дела о конституционности нормативных правовых актов Правительства, министерств, ведомств и иных органов государственной власти. При этом акты или их отдельные положения признаны неконституционными и утрачивают силу.  Вместе с тем, Президент наделяется правом отменять (а не приостанавливать, как это предусмотрено, например, в Конституции России) действие актов органов Правительства. Учитывая, что данное правомочие Президента по существу является вторжением в компетенцию органа конституционного контроля и не согласуется с принципом разделения властей, необходимо разграничить в указанной части полномочия между Президентом и Конституционным судом Республики.

5. Построение демократического правового государства, к которому стремится Приднестровская Молдавская Республика, невозможно без подведения внутреннего законодательства Республики к европейским стандартам в части регулирования местного самоуправление как самостоятельной формы прямого осуществления народом принадлежащей ему власти для решения вопросов местного значения.

Так, например, Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление и его основную цель как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. При этом не предусматривается контроль над местным самоуправлением, напротив, подчеркивается его самостоятельность, независимость. Местное самоуправление не является частью властной вертикали и в этом его главное отличие от системы государственной власти.

Российская Конституция создала необходимую конституционно-правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, во исполнение требований международного законодательства, в частности Европейской хартии о местном самоуправлении.

Несмотря на то, что для Приднестровской Молдавской Республики положения указанного международного акта также являются обязательными, в проекте Конституции Республики не получили развития основы местного  самоуправления. В соответствии с проектом Конституции Республики управление в административно-территориальных единицах осуществляются местными представительными и исполнительными органами государственной власти. При этом государственные администрации городов и районов, сел, поселков входят в единую систему исполнительных органов государственной власти, что противоречит принципам местного самоуправления. У населения фактически отсутствует возможность самостоятельного решения вопросов местного значения, поскольку главы администрации всех уровней назначаются на должность Президентом (на уровне сел и поселков - по представлению глав администраций городов и районов, на уровне городов и районов по согласованию с местными представительными органами государственной власти, но районов по согласованию с местными представительными органами власти, но и в том и другом случае - нет прямого представительства) и освобождаются от должности Президентом; полномочия представительных органов местного государственного управления, избираемых населением, также могут быть досрочно прекращены Президентом. Таким образом, положения главы 5 проекта Конституции Республики оправдывают наименование указанной главы «местное государственное управление», а не местное самоуправление, однако не отвечают международным требованиям по обеспечению населения возможностью самостоятельного решения вопросов местного значения.

6. Несмотря на то, что положения статей 62 и 63 проекта Конституции Республики не являются новеллой и идентичны статьям 57 и 58 действующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики, следует обратить внимание на их содержание.

Статья 62 проекта Конституции Республики представляет собой некоторую аналогию статьи 79 Конституции Российской Федерации, поскольку речь идет о возможности делегирования части полномочий государства межгосударственному объединению (в соответствии с Конституцией России), иному государству или надгосударственному органу (в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики).

Вместе с тем, согласно Конституции России предполагается передача полномочий государства в соответствии с международным договором.

Исходя из положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики, затруднительно сделать однозначный вывод о том, что соответствующее делегирование полномочий осуществляется согласно международному договору, несмотря на то, что есть ссылка на статью 62, в которой говорится о международном договоре Республики. Ссылка на статью 62 скорее запутывает, чем уточняет процедуру делегирования полномочий органов государственной власти. Можно предположить, что положениями Конституции республики подразумевается делегирование отдельных полномочий органов государственной власти в соответствии с международным договором, который - или должен быть ратифицирован числом голосов, предусмотренным для процедуры принятия конституционных законов (а не законов), или должен быть ратифицирован только после принятия конституционного  закона (а не закона), вносящего изменения в действующее законодательство. Во избежание неоднозначного толкования указанных норм Конституции юридически более корректно использование формулировки, аналогичной той, которая содержится в Конституции Российской Федерации: «осуществление отдельных полномочий органов государственной власти может быть делегировано ... в соответствии с международными договорами ... ».

Это позволит избежать возникновения правовых коллизий, а также будет способствовать гармонизации конституционных положений Приднестровской Молдавской Республики и Конституции Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, следует отметить, что положения проекта Конституции Приднестровской Молдавской Республики, касающиеся самых основных и принципиальных вопросов государственного устройства, а также основ местного самоуправления, по нашему мнению, требуют серьезного уточнения с целью приведения их в соответствие с основными принципами международного права, учета международного опыта, в том числе опыта Российской Федерации.

Заключение Института государства и права РАН, подготовленное Заместителем директора УРАН ИГП РАН, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом РФ Шульженко Ю.Л. и  Главным научным сотрудником УРАН ИГП РАН, доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки РФ, заслуженным юристом РФ Чиркиным В.Е.

«О правовом статусе Президента Приднестровской Молдавской Республики (IIМP) по проекту Конституции республики 2009 г.»

В соответствии со ст.60 проекта Конституции ПМР 2009 года формой правления Республики является президентская республика. В условиях данной формы правления полномочия главы государства (президента) всегда неизмеримо больше чем в парламентарной республике (где глава государства обязан действовать по совету Правительства (реально – премьер-министра) и больше, чем в президентско-парламентарной и парламентарно-президентской республиках. В условиях последних двух форм некоторые полномочия президента ограничены парламентом (существует вотум недоверия правительству, созданному президентом, требуется согласие нижней палаты парламента на назначение премьер-министра). В классической президентской республике (Бразилии, Мексике, Сирии, США и др.) ничего этого нет. В ПМР такие конституционные нормы есть, поэтому с точки зрения научных классификаций ПМР является не президентской, а президентско-парламентарной республикой.

В условиях такой формы полномочия президента тоже велики. Юридическому статусу главы государства при данной форме правления всегда присущи некоторые элементы авторитаризма, хотя и  в меньшей степени, чем в президентской республике. Реально это зависит от многих факторов внутреннего и внешнего положения государства и в немалой степени от личности президента. В определенных условиях некоторые элементы авторитаризма временно могут быть полезны, например, для преодоления кризисного состояния. Как и  парламент,  Президент ПМР избирается непосредственно гражданами, то есть получает свой мандат на 5 лет непосредственно от народа и может противопоставлять себя парламенту (оба органа - прямые представители народа), тем более, что президент избирается  на более длительный срок, чем парламент. Реально их отношения зависят от многих обстоятельств. В истории зарубежных стран были факты того и иного рода (Перу, Франция, Индонезия).

Полномочия Президента ПМР обширны, а роль парламента ослаблена (в частности, не предусматриваются отчеты правительства, формируемого президентом, перед парламентом. Вместе с тем, в тех случаях, когда речь идет о некоторых принципиальных полномочиях (ст.64), говорится, что они осуществляются на основе Конституции и законов, принимаемых парламентом. Это ограничивает возможный президентский авторитаризм. Однако, с другой стороны, такие принципиальные полномочия осуществляются Президентом все же единолично. Например, по ст.67 он сам (хотя и в соответствии с Конституцией и законами) определяет основные направления внешней и внутренней политики (можно было бы указать: совместно с парламентом или иным образом отметить роль парламента в этом). Ст.67 устанавливает, что премьер-министр (председатель правительства) назначается президентом с согласия парламента (нижней палаты), а уволить его (как и правительство в целом) можно без такого согласия, что нарушает принцип одинакового подхода. Министров президент назначает сам, предложения премьер-министра для него не обязательны (Ст.67). Теоретически премьер-министру могут быть даны в «команду» люди, с которыми он не очень хотел бы работать.

Усиливает позиции президента применение такой системы власти и управления на местах, при которой он единолично назначает глав городов и районов. Они действуют наряду с избираемыми советами и перед ними не ответственны. Сказанное не означает, что такая система власти и управления плохая, но какие-то меры подотчетности администраторов представительным органам можно было бы предусмотреть. Например, можно было бы предусмотреть учет мнения местного представительного органа при назначении местных администраторов или предусмотреть  выдвижение кандидатур администраторов местными представительными органами. В целом конституционный статус Президента ПМР характеризуется большими властными полномочиями, которые юридически ограничиваются требованием осуществлять их в рамках Конституции и законов. Реально это может привести к элементам президентского авторитаризма и даже к авторитаризму в целом, а может и не привести. Конституция допускает разные возможности развития событий, и все зависит от реальных условий, которые сложатся.