Правa человека и гражданина в проекте новой конституции ПМР: сквозь призму мнений ведущих российских ученых-правоведов

Проведенный в российских научных кругах анализ проекта новой конституции позволяет говорить о том, что вступление в силу ряда норм предлагаемого законопроекта, возможно, повлечет за собой ограничение некоторых общепризнанных прав человека и гражданина. Так, российские ученые отмечают такие концептуальные замечания:

1. Предлагаемые Президентом ПМР нововведения (ст. 15 проекта) предусматривают исключение из текста Конституции ПМР перечня административно-территориальных единиц, на которые делится территория ПМР. Сейчас в тексте Конституции содержится исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, составляющих территорию Приднестровской Молдавской Республики, аналогичные подходы используются в конституциях РФ, Абхазии и Южной Осетии. Как отмечает председатель Комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин, «установление конституцией точного перечня административно-территориальных единиц представляется наиболее важным для укрепления ее суверенитета и определения на конституционном уровне государственной границы». Кроме того, как отмечает В. Н. Плигин, предложенный в ст. 15 проекта упрощенный механизм определения границы и территории республики не конституцией, а законом (даже не конституционным), «ставит под угрозу целостность республики».

2. Как отмечают эксперты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, «в проекте Конституции отсутствует положение о равенстве прав и свобод мужчин и женщин и равенстве возможностей для их реализации, что не согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 3 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

3. Председатель Комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству указывает на отсутствие в президентском проекте содержащегося в Конституции РФ и международных актах гарантий права на отказ от военной службы, исходя из религиозных и иных убеждений, и права на замену ее альтернативной гражданской службой, что может повлечь умаление гарантированных международными актами прав человека.

4. Проектом проигнорированы основополагающие принципы, на основе которых строится местное самоуправление во всем мире, включая РФ, а именно: принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, самостоятельное формирование бюджета, возможность делегирования им отдельных функций государства. Указанные принципы нивелированы в проекте. Данная правовая конструкция противоречит и одному из основополагающих общепризнанных международных актов по правам человека – Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года.  Как отмечает В. Н. Плигин в данной связи, «положения конституции о местном самоуправлении являются декларативными». По мнению эксперта, «построение демократического правового государства, к которому стремится ПМР, невозможно без подведения внутреннего законодательства республики к европейским стандартам в части регулирования местного самоуправления как самостоятельной формы прямого осуществления народом принадлежащей ему власти для решения вопросов местного значения». К недостаткам проекта российский парламентарий относит отсутствие в положениях  проекта положений о муниципальной собственности, как это существует в РФ, и фактическое включение местного самоуправления во властную вертикаль. Ведущий российский ученый в области конституционного права полагает, что фактически в проекте новой конституции основы местного самоуправления не получили своего развития, учитывая и предложенное вхождение государственных администраций городов, районов, сел и поселков в единую систему исполнительных органов государственной власти.

Т.о.,  положения главы 5 раздела III проекта не отвечают международным требованиям по обеспечению населения возможностью самостоятельного решения вопросов местного значения. Эксперты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, проанализировав представленный проект, отмечают в качестве его недостатка отсутствие обозначения территориальных рамок функционирования местного самоуправления как одного из основных институтов демократического государства.

5. Эксперты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ обращают внимание и на такой аспект ограничения проектом новой конституции избирательных прав граждан ПМР, как отсутствие в положениях ч. 2 ст. 30 права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

6.  Одним из фундаментальных прав личности является право на беспрепятственное возвращение гражданина в свою страну, которое предполагает, что лицо вправе возвратиться в государство, гражданином которого оно является, без каких-либо ограничений. Как указывают ведущие российские ученые – конституционалисты, редакция ст. 24 президентского проекта не в полной мере гарантирует это право, поскольку предусматривает, что человек обладает таковым, если иное не установлено законом. Предложенный Президентом ПМР подход не согласуется с положениями основных международно-правовых актов в области прав и свобод человека и не соответствует положениям ст. 27 Конституции РФ.

7. Эксперты Института законодательства и сравнительного правоведения обращают внимание и на ограничение рассматриваемым проектом прав лиц, не являющихся гражданами ПМР, на объединение в профессиональные союзы и другие объединении, поскольку ст. 32 проекта данное право признается исключительно за гражданами Приднестровской Молдавской Республики, что, по мнению экспертов,  противоречит положениям ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

8. Вопреки основополагающим в области прав человека нормам ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., в проекте конституции отсутствуют гарантии на получение бесплатного дошкольного образования. По мнению экспертов Института законодательства и сравнительного правоведения, в ст. 41 проекта не в полной мере гарантированы права на свободное использование родного языка, поскольку  ничего не сказано о праве свободно выбирать язык воспитания, обучения и творчества.

9. В заключениях российских экспертов подвергается критике предусмотренная проектом новой конституции возможность создания «указного» права. Учитывая переходные положения о том, что  в течение одного года должны быть приведены в соответствие с новой конституцией все законодательные акты, а парламент, исходя из проекта, будет сформирован не ранее, чем через полгода после принятия конституции, по мнению В. Н. Плигина, «вызывает сомнение обоснованность предоставления фактически лишь Президенту страны возможности принимать решения… в переходный период реформирования властных структур и создания нормативной базы для формирования законодательных органов». В данном случае  у эксперта вызывает сомнение и легитимность проведения выборов на основании правил, утвержденных подзаконным актом.

10. Российские эксперты отмечают явный дисбаланс в представительстве в Совете представителей местных органов государственной власти и выраженный крен в сторону исполнительной власти в объеме фактической доли участия в формировании данной палаты. В отличие от РФ, проектом предлагается представительному и исполнительному органу местной государственной власти не самостоятельно делегировать в состав данного Совета представителей соответствующей административно-территориальной единицы, а лишь предоставляется возможность утвердить Собранию народных депутатов ту кандидатуру, которая будет ему представлена главой государственной администрации города, района. Комитет Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует в данной связи определить такой порядок формирования Совета представителей, «который будет более сбалансировано представлять местные исполнительные и представительные органы государственной власти».

11. Не отвечающими признакам демократического правового государства, в котором законодательно создаются необходимые условия для стабильного осуществления экономической деятельности гражданами, по мнению российских экспертов, возможно расценить и не имеющие аналогов в РФ положения ст. 125 проекта конституции о том, что исполнительная власть наделяется полномочиями по изменению уже установленных законами налогов и сборов в сфере внешнеэкономической деятельности, а также по введению новых обязательных платежей. Предложенное к установлению на конституционном уровне вмешательство исполнительных органов в компетенцию законодательной власти  может создать условия для ущемления прав налогоплательщиков. Российские эксперты отмечают необходимость исключения данной нормы как потенциальной возможности для произвола исполнительной власти в отношении налогоплательщиков.

12. Предложенная проектом схема государственного устройства Приднестровской Молдавской Республики экспертами Института государства и права РАН расценивается как потенциально создающая условия для возможного утверждения, в зависимости от условий, президентского авторитаризма и авторитаризма в целом. Председатель Комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин в данной связи также обращает внимание на устанавливаемую новым проектом новой конституции «жесткую» вертикаль исполнительной власти, которая охватывает собой даже местное управление.

Для сведения: В соответствии с п.3 ст.4 КЗ ПМР «О конституционном референдуме  ПМР" проект конституционного закона, выносимого на конституционный референдум ПМР, не должен ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.