Заключение на проект Конституции ПМР

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект Конституции Приднестровской Молдавской Республики. По тексту предлагаемого проекта конституции имеются следующие замечания и предложения.

1. В преамбуле проекта Конституции (абзац 4) используется формулировка «в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права». Тогда как в части 4 статьи 2 проекта Конституции указывается, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Приднестровской Молдавской Республики являются: составной частью ее правовой системы».  В связи с этим, необходимо привести в единообразие используемую терминологию. В данном случае, исходя из принятой в международном праве терминологии, следует говорить об общепризнанных принципах и нормах международного права.

2.  По поводу Раздела 11 «Права, свободы и обязанности человека и ражданина» представленного проекта Конституции Приднестровской Молдавской Республики необходимо отметить следующее.

2.1. Несмотря на то, что в ч. 4 ст. 2 представленного проекта конституции отмечено, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры  Приднестровской Молдавской Республики являются составной частью ее правовой системы, в Разделе II отсутствует положение о том, что в Приднестровской Молдавской Республике признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Полагаем, что, учитывая интеграционные процессы государств мирового сообщества и универсализацию прав и свобод личности было бы правильным включить указанное положение в Раздел II проекта конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2.2. В проекте Конституции отсутствует положение о равенстве прав и свобод мужчин и женщин и равенстве возможностей для их реализации, что не согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека 1948 Г., ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 3 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

2.3. Положение ч. 1 ст. 18 проекта Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части, касающейся возможности установления на основании закона преимуществ и привилегий, нельзя признать соответствующим принципу всеобщего равенства прав и свобод, закрепленному, в частности, в ст. 1 и ст. 2 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., СТ. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

2.4. В ч. 2 ст. 19 представленного проекта Конституции отмечено, что смертная  казнь до ее отмены может применяться как исключительная  мера наказания за тяжкие преступления против жизни, что также не соответствует п. 2 ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в соответствии с которым смертная казнь может применяться только за самые тяжкие преступления.

2.5. Одним из фундаментальных прав личности является право на беспрепятственное возвращение гражданина в свою страну, которое предполагает, что лицо вправе возвратиться в государство, гражданином, которого оно является, без каких-либо ограничений. Между тем, в представленном проекте конституции в ст. 24 сказано, что человек обладает таковым правом только, если иное не установлено законом, что, в свою очередь, не согласуется с положениями основных международно-пpавовых актов в области прав и свобод человека.  
    
2.6. Закрепление в проекте Конституции положения о том, что граждане Приднестровской Молдавской Республики имеют право избирать и быть избранными на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, а также участвовать в референдуме, является прогрессивным шагом. Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на то, что ч. 2 ст. 106 рассматриваемого проекта Конституции закрепляется положение о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами, в ч. 2 ст. 30 право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления не устанавливается.

2.7. В соответствии с основными международно-пpавовыми актами в сфере прав и свобод человека и гражданина каждому дано право на свободу ассоциации с другими, в том числе право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Несмотря на то, что в ч. 1 ст. 32 представленного проекта конституции закрепляется положение о том, что граждане Приднестровской Молдавской Республики имеют право на объединение в политические партии, закрепление права на объединение в профессиональные союзы и другие объединения исключительно за гражданами Приднестровской Молдавской Республики противоречит положениям ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. И ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

2.8. Раздел 1 проекта конституции Приднестровской Молдавской Республики провозглашает Приднестровье социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека и закрепляет, что в Приднестровской Молдавской Республике охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Однако, несмотря на установление в Основах конституционного строя положения о том, что Приднестровье является социальным государством, дальнейшего развития в тексте проекта Конституции данное положение практически не получает развития. В ст.36 проекта Конституции лишь отмечено, что каждый имеет право на социальное обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, а также утраты кормильца и в других, предусмотренных законом случаях, но при этом ничего не сказано о праве каждого на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, для воспитания детей. А ведь именно поддержка наименее социально защищенных слоев граждан должна являться приоритетным направлением социальной политики современного демократического государства. Реализация целей социальной политики государства, определенных в проекте Конституции Приднестровской Молдавской Республики, является одной из основных конституционных обязанностей государства, включающей наряду с обязанностью предоставления каждому социального обеспечения в случаях, предусмотренных законом, обязанность осуществления социальной защиты отдельных категорий граждан.

2.9. Положение предоставленного проекта Конституции о том, что Приднестровская Молдавская Республика является социальным государством, должно находить свое выражение в гарантированных государством социальных правах личности. Необходимо отметить, что не весь перечень данной группы прав, закрепленных в проекте Конституции Приднестровской Молдавской Республики, соответствует современным международно-правовым стандартам в этой области. Например, право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий и достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, право на наивысший достижимый уровень психического и физического здоровья (ст. 11 и ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах) не нашло своего отражения в представленном проекте Конституции. Кроме того, в ч. 2 ст. 39 проекта Конституции, посвященной гарантиям получения бесплатного образования, вопреки положениям ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., п. 2 ст. 1.3 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966г. Не гарантировано право каждого на получение бесплатного дошкольного образования, что едва ли  является обоснованным.

2.10. В ч. 3 ст. 41 проекта Конституции Приднестровской Молдавской Республики закрепляется два элемента, отражающих различные элементы статуса языка: право пользоваться родным языком и право выбирать язык общения. В то же время в указанной правовой норме проекта Конституции ничего не сказано о праве на свободный выбор языка воспитания и обучения.

2.11. Полноценное развитие личности в современном демократическом обществе невозможно без нормативного закрепления культурных прав, а также создания  необходимых условий и гарантий реализации данной группы прав. Стоит отметить, что в представленном проекте Конституции не нашли своего отражения такие культурные права как: право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами (п. 1 СТ. 27 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; п. 1 ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.). В связи С вышеизложенным необходимо отметить, что перечень прав и свобод человека и гражданина в представленном проекте Конституции Приднестровской Молдавской Республики не в полной мере соответствует объему общепризнанных прав и свобод личности, нашедших свое закрепление в основных международно-пpавовых документах в области прав и свобод человека и гражданина.

3. В соответствии со статьей 62 проекта Конституции «международный договор Приднестровской Молдавской Респy6лики, если им устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законодательством Приднестровской Молдавской Республики, может быть ратифицирован законом, Совещательным Советом Государственного Собрания ПМР только после принятия (или одновременно с принятием) им закона, вносящего изменения в действующее законодательство в соответствии с международным договором Приднестровской Молдавской Республики, подлежащим ратификации. Следует отметить, что такая норма чрезмерно усложнит процесс имплементации международных договоров Приднестровской Молдавской Республики. Это обусловлено тем, что далеко не во всех случаях целесообразно изменять законодательство для ратификации, например, двустороннего международного договора. Для применения двусторонних международных договоров может использоваться их приоритетного применения в случае коллизий с законодательством, например, как установлено в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Представляется, что вносить изменения в законодательство следует преимущественно путем имплементации многосторонних международных договоров, заключаемых на универсальном и региональном уровне. Такой подход обеспечит реализацию международных договоров, а также будет способствовать стабильности национального законодательства при соблюдении положений Конституции.

4.1. В статье 65 проекта Конституции, раскрывающей основы избирательного права пpи проведении выборов Президента Приднестровской Молдавской Республики, не сказано о каких-либо ограничениях в отношении количества сроков, на которые может избираться одно и то же лицо. Между тем практика демократических государств выработала конституционное правило, согласно которому устанавливаются ограничение по числу сроков  пребывания в должности главы государства одного и того же лица (Польша, Россия, CIIIA, Франция). Отсутствие такой нормы объективно препятствует ротации представителей различных политических сил страны на должности главы государства, что при определенных обстоятельствах может в целом негативно отразиться на развитии демократических процессов.

4.2. В статье 66 проекта Конституции указывается, что Президент Приднестровской Молдавской Республики  утверждает структуру Правительства. При этом не вполне ясно, что понимается под структурой Правительства (состав лиц, входящих в Правительство, состав органов, входящих в Правительства или что то иное). Полагаем, что по этому вопросу возможно высказаться более определенно.

4.3. Из статьи 70 проекта Конституции, в которой говорится о полномочиях Президента Приднестровской Молдавской Республики в сфере внешней политики, следует, что Республика устанавливает дипломатические отношения с другими государствами. Вместе с тем следует учитывать, что решение данного вопроса зависит от того, признают ли международную пpавосубъектность Республики другие страны.

4.4. В ч. 4 ст. 74 проекта Конституции предусмотрено опережающее нормотворчество Президента Республики, которое рассматривается не как исключительный случай, а как отдельное конституционное полномочие Президента общего характера. Такого рода регулирование объективно направлено на ограничение сферы действия законов, что может препятствовать развитию Приднестровской Молдавской Республики в качестве правового государства.

5. В главе 3 пpoeкта Конституции  Приднестровской Молдавской Республики определены основные положения о статусе высшего представительного и законодательного органа государственной власти Приднестровской Молдавской Республики - Государственного Собрания Приднестровской Молдавской Республики. В целом данная глава проекта повторяет  положения Главы 5 «Федеральное Собрание» Конституции Российской Федерации. Однако при этом имеется ряд существенных отличий, которые могут привести к дисбалансу и противоречиям в функционировании единой государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. В связи с этим имеются следующие замечания и предложения по тексту главы 3 проекта Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

5.1. Полагаем необходимым дополнительно рассмотреть вопрос о целесообразности установления двухпалатного парламента IIриднестровской Молдавской Республики. При этом следует учитывать, что в большинстве государств двухпалатные парламенты существуют, в основном, в федерациях для представительства на федеральном уровне ее субъектов. В унитарных государствах, к числу которых относится и Приднестровская Молдавская Республика, двухпалатные парламенты образуются крайне редко. Но даже в таких государствах двyxпалатные парламенты создаются в тех случаях, когда одна из палат избирается гражданами исключительно по пропорциональной либо смешанной системе. В этом случае вторая из палат обеспечивает представительство населения территориальных единиц государства. Однако, в настоящее время депутаты представительного органа Приднестровской Молдавской Республики избираются по мажоритарной системе, что в достаточной мере обеспечивает представительство населения соответствующих административно-территориальных единиц в высшем законодательном органе.

Отмечаем также, что функционирование двухпалатного парламента может значительно усложнять законодательный процесс, в связи с увеличением сроков рассмотрения и принятия законопроектов по наиболее важным вопросам жизнедеятельности государства, в том числе в социально-экономической сфере. Заметим, что в Российской Федерации первоначально в ряде субъектов Федерации были созданы двухпалатные законодательные органы. Однако, к настоящему времени практически все из них стали однопалатными.  
    
5.2. Если же модель двухпалатного парламента будет введена, тo считаем необходимым обратить внимание на соблюдение баланса в деятельности законодательной и исполнительной властей. В настоящее время в части 1 статьи 79 проекта предусмотрено весьма значительное участие исполнительной власти в формировании высшего представительного органа. Так, одну из палат парламента (Совет Представителей) предлагается утверждать исключительно по представлению глав государственных администрации городов и районов, которые, в свою очередь, назначаются на должность Президентом Приднестровской Молдавской Республики (ч. 3 ст. 104 проекта). Полагаем, что с целью более полного соблюдения принципа разделения властей, участие исполнительной власти в процедуре формирования парламента необходимо сократить, или, как минимум, члены Совета Представителей должны утверждаться Собраниями народных депутатов и главами государственных администраций городов и районов на паритетных началах. При этом отметим, что в большинстве стран мира обе палаты парламента формируются при непосредственном участии граждан путем прямых или косвенных выбоpoв. К такой модели приближается и Российская Федерация, поскольку с 2011 года кандидатами для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации будут только депутаты соответствующего законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или пpeдставительногo органа муниципального образования.

5.3. В части 5 статьи 89 проекта закреплено, что в случае несогласия Законодательного Совета с решением Совета Представителей данный закон принимается, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Законодательного Совета, после чего данный закон вновь направляется на рассмотрение Совета Представителей. Однако, в данном случае остается открытым вопрос о результатах его рассмотрения Советом Представителей, в том числе может ли данный oргaн снова отклонить такой закон. В этом случае создается ситуация, при которой законодательный процесс зайдет в тупик, поскольку вариантов решения проблемы проектом не предусмотрено. Для предотвращения такой ситуации предлагается слова: «после чего данный закон вновь направляется  на рассмотрение Совета Представителей» исключить из текста части 5 статьи 89.

5.4. В части 4 статьи 88 проекта установлено, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств госyдapствa, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет республиканского бюджета, могут быть внесены только пpи наличии заключения Правительства Приднестровской Молдавской Республики. Практика применения в Российской Федерации аналогичной конституционной  нормы показала неоднозначность ее толкования, например,  в части необходимости заключения на проекты, вносимые самим высшим исполнительным органов государственной власти. Поэтому в части 4 статьи 88 проекта целесообразно закрепить, что соответствующие законопроекты рассматриваются по представлению Правительства либо при наличии заключения указанного органа. Также возможно указать конкретный срок, в который должно быть представлено указанное заключение.

5.5. Нуждается в дополнительном уточнении положение части 3 статьи 91  проекта, согласно которому запрос Президента Приднестровской  Молдавской Республики о конституционности соответствующего закона подлежит рассмотрению Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики в месячный срок. Требуется пояснить, является ли направление такого запроса правом или обязанностью Президента Приднестровской Молдавской Республики.  
    
5.6. Необходимо обратить внимание на внутренние противоречия в тексте проекта Конституции. Так, в части 2 статьи 92 проекта однозначно установлено, что в принятый конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Приднестровской Молдавской Республики и обнародования. Такая формулировка предполагает, что ее действие распространяется на все конституционные законы, включая конституционные законы о внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики. Однако, в части 3 статьи 131 проекта указано, что Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе отклонить и направить на повторное рассмотрение проект конституционного закона о внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики, принятого и одобренного Государственным Собранием Приднестровской Молдавской Республики. Данное противоречие необходимо устранить.

6. В статье 98 проекта Конституции установлено, что Правительство Приднестровской Молдавской республики осуществляет меры по обеспечению основ таможенного регулирования. В указанной редакции данное полномочие правительства может затрагивать прерогативы законодательной власти по осуществлению законодательного регулирования в соответствующей сфере.

7. В статье 102 проекта Конституции устанавливается, что государственное управление в административно-территориальных единицах осуществляется местным представительными и  исполнительными органами государственной власти. При этом непонятно, на каких территориях осуществляется  местное самоуправление. Это создает неопределенность в вопросе о территориальной сфере местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление составляет часть государственного устройства, необходимо  в статье 106 ясно определить, на каком территориальном уровне организуется в Приднестровской Молдавской Ресny6лике этот демократический институт.

Чтобы решить этот вопрос следовало бы в статье 15 проекта Конституции четко определить административно-территориальное деление республики, заявив, что оно состоит из городов, районов, сел, поселков и перечислить городские и районные административно-территориальные единицы. Вопросы административно-территориального устройства - это конституционные вопросы, и оставлять их в неясном или косвенном выражении (статья  102, 103) вряд ли следует. Если толковать текст проекта Конституции (ее статью 106) буквально, то можно сделать вывод, что органы местного самоуправления действуют рядом с органами государственной власти, тем более, что в статье 8 утверждается, эти органы не входят в состав органов государственной масти. Если это так, то местное самоуправление в Приднестровской Молдавской Республике существует на одном уровне с органами государственной власти, об этом нужно прямо сказать в Конституции.

8. В части 4 статьи 125 проекта Конституции установлено, что  исполнительная власть в силу закона уполномочивается увеличивать и уменьшать в оговоренных законом пределах или отменять в установленных законом случаях налоги и сборы, связанные с внешнеэкономической деятельностью, установленные Государственным Собранием Приднестровской Молдавской Республики и устанавливать новые. Как представляется, предоставление данной нормой права исполнительной власти отменять в установленных законом случаях налоги и сборы, связанные с внешнеэкономической деятельностью, не соответствует закрепленному в проекте Конституции разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

Необходимость закрепления в тексте Конституции требования  об отмене в установленных законом случаях налогов и сборов исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового и демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвольных решений исполнительной власти.

Только закон в силу его определенности, стабильности особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им обязанности уплачивать налоги.

На основании изложенного представляется необходимым исключить положения, касающиеся права исполнительной власти менять в установленных законом случаях налоги и сборы, связанные с внешнеэкономической деятельностью.

9.1. В разделе V «Заключительные и переходные положения» не закреплено положение о том, когда прекращает свое действие действующая в настоящее время Конституция Приднестровской Молдавской Республики.

9.2. Исходя из анализа  раздела V «Заключительные и переходные положения» следует, что предыдущий законодательный орган – Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики прекращает свою деятельность после вступления в силу новой Конституции (ч. 11), при этом выборы в палату - Законодательный Совет Государственного Собрания назначаются не позднее двух месяцев со дня вступления в силу новой Конституции. А другая палата - Совет Представителей Государственного Собрания формируется в срок не более тридцати дней со дня формирования и начала деятельности Собраний народных депутатов городов и районов ПМР. Таким образом, на довольно  значительный срок приостанавливается деятельность законодательного органа страны. Было бы более логичным обеспечить продолжение деятельности Верховного Совета до формирования нового законодательного органа с учетом того, что  действующий Президент сохраняет свои полномочия, это позволило бы сохранить определенный баланс законодательной и исполнительной власти.

9.3. В п. 6 Переходных положений говорится о том, что Президент Приднестровской Молдавской Республики со дня вступления в силу новой Конституции осуществляет установленные ею полномочия. Предлагается уточнить срок окончания его Полномочий (к примеру, до истечения срока, на который он был избран).
 


Заведующий отделом конституционного права                                        

А.В. Постников