Пояснительная записка к проекту закона Приднестровской Молдавской Республики О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики "Об исполнительном производстве"

а) настоящий законопроект разработан в целях правового урегулирования в исполнительном производстве идентификации административного наказания в виде административного штрафа по судебным актам, актам других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях, а также детализации процессуального механизма реализации права должника на сохранение части дохода в размере прожиточного минимума и установления определенных условий, при которых данное ограничение не подлежит применению (в частности, при взыскании алиментов, компенсации вреда, причиненного преступлением).

Настоящим законопроектом предлагается дополнить требования, предъявляемые к исполнительным документам, установив, что в исполнительном документе по судебным актам, актам других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях при назначении административного штрафа обязательно должен быть указан, помимо прочего, уникальный идентификационный номер наказания (далее – УИН).

Отсутствие УИН на постановлениях по делам об административных правонарушениях затрудняет идентификацию административного наказания, однозначное определение суммы и реквизитов платежа в бюджетную систему, поскольку в отношении одного и того же должника может быть вынесено более 1 (одного) постановления по делам об административных нарушениях, предусматривающего в качестве меры административного наказания наложение административного штрафа. Обязательное указание УИН позволит судебному исполнителю верно разграничить административные штрафы должников, что в целом повлияет на эффективность и оперативность исполнительных действий.

Кроме того, законопроектом предлагается исключить из статьи 26 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 25 октября 2005 года № 649-З-III "Об исполнительном производстве" (САЗ 05-44) (далее – Закон об исполнительном производстве), норму, предусматривающую окончание исполнительного производства при его направлении из одного подразделения службы судебных исполнителей в другое, в целях оптимизации процедуры исполнительного производства, повышения эффективности и непрерывности принудительного исполнения.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 26 Закона об исполнительном производстве, исполнительное производство оканчивается: фактическим исполнением исполнительного документа; возвращением исполнительного документа без исполнения по требованию суда, иного органа, выдавшего исполнительный документ, либо взыскателя; возвращением исполнительного документа по основаниям, предусмотренным статьей 25 указанного Закона; направлением исполнительного документа в ликвидационную комиссию (ликвидатору) или конкурсному управляющему; прекращением исполнительного производства; а также направлением исполнительного производства из одного подразделения службы судебных  исполнителей в другое.

Реализация данного положения не имеет практической значимости и создает дополнительные затруднения во внутренней организации работы Государственной службы судебных исполнителей Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики (далее – Служба судебных исполнителей).

Окончание исполнительного производства при его направлении из одного подразделения Службы судебных исполнителей в другое носит исключительно формальный характер, поскольку не отражает результаты фактической деятельности судебных исполнителей по исполнению исполнительных документов и не свидетельствует о реальном завершении исполнительных действий. Указанная процедура выполняет лишь функцию фиксации передачи материалов между подразделениями и не может рассматриваться как свидетельство реального завершения исполнительного производства.

Внесение указанных изменений позволит обеспечить последовательность и преемственность исполнения требований исполнительного документа независимо от территориальной передачи исполнительного производства.

Также законопроектом предлагается урегулировать неопределенность в правоприменении нормы Закона об исполнительном производстве, направленной на реализацию права должника на сохранение части дохода в размере прожиточного минимума.

После вступления в силу Закона Приднестровской Молдавской Республики от 16 октября 2024 года № 255-ЗИД-VII "О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики "Об исполнительном производстве"  (САЗ 24-42) с 1 января 2025 года была сформирована правоприменительная практика, на основании которой Служба судебных исполнителей столкнулась с рядом проблем, возникающих при реализации принятой нормы.

Так, принятый Закон был направлен на дополнение пункта 1 статьи 82 Закона об исполнительном производстве частью второй, не допускающей взыскание по исполнительным документам, если после удержаний доход должника-гражданина будет меньше величины прожиточного минимума, а в случае нахождения у него на иждивении лиц – включая величину прожиточного минимума каждого из указанных лиц, а также взыскание на доходы, величина которых после удержания будет меньше величины прожиточного минимума. Перечень видов имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, являющийся приложением к Закону об исполнительном производстве, был дополнен продуктами питания и деньгами, в том числе заработной платой и иными доходами должника на общую сумму, равную установленной в соответствии с законодательством Приднестровской Молдавской Республики величине прожиточного минимума самого должника, а в случае нахождения у него на иждивении лиц – включая величину прожиточного минимума каждого из указанных лиц.

Таким образом, действующая редакция Закона об исполнительном производстве закрепляет перечень доходов, на которые не может быть обращено взыскание, а также устанавливает общий принцип, согласно которому не допускается удержание доходов должника в размере, превышающем прожиточный минимум независимо от категории взыскания. Однако на практике реализация данной нормы вызывает затруднения как у должников, так и у судебных исполнителей, кредитных организаций и работодателей ввиду того, что действующая редакция Закона об исполнительном производстве по рассматриваемому вопросу не дает ясного понимания порядка применения и реализации нормы.

Так, величина прожиточного минимума на душу населения разделена по основным социально-демографическим группам населения; к основным социально-демографическим группам населения относятся:

а) трудоспособное население: для мужчины 16 (шестнадцать) - 59 (пятьдесят девять) лет, для женщины 16 (шестнадцать) - 54 (пятьдесят четыре) лет;

б) пенсионеры;

в) дети: в возрасте до 6 (шести) лет, в возрасте 7 (семь) - 15 (пятнадцать) лет.

Также установлена величина прожиточного минимума в среднем на душу населения.

При этом Законом об исполнительном производстве не определена необходимость разделения должников по соответствующим группам для определения размера прожиточного минимума каждого, кроме того отсутствует уточняющая норма, позволяющая производить расчет исходя из величины прожиточного минимума в среднем на душу населения. Принятые изменения в действующей формулировке указывают на необходимость произведения судебным исполнителем разделения должников на группы самостоятельно, с учетом пола и возраста, для определения суммы прожиточного минимума, которая подлежит сохранению.

Судебный исполнитель не располагает сведениями об отнесении конкретного должника к той или иной социально-демографической группе, а также о наличии у него лиц, находящихся на иждивении, их количестве, возрасте и правовом статусе. Отсутствие механизма подтверждения указанных сведений, порядка их предоставления и закрепления обязанности по их представлению за должником существенно затрудняет реализацию нормы на практике. Кроме того, в случае отказа должника от взаимодействия с судебным исполнителем либо при отсутствии от него соответствующих заявлений и подтверждающих документов, определить применимую величину прожиточного минимума в целях сохранения части дохода не представляется возможным. Это может повлечь либо необоснованное ограничение взыскания и нарушение прав взыскателя, либо излишнее удержание, нарушающее права должника.

На сегодняшний день многие граждане работают неофициально, либо работают на нескольких работах, без заключения трудовых договоров. Они не предоставляют судебному исполнителю информацию об источнике дохода. Необходимо учитывать размер доходов, чтобы обеспечить должнику, членам его семьи необходимые условия для нормального существования и реализации его социально-экономических прав. Текущая редакция закона не содержит обязанности должника документально подтверждать наличие у него вида дохода, что создает риски злоупотреблений со стороны должников и препятствует эффективной организации исполнительных действий.

Также следует отметить, что существующий порядок влечет нарушение прав взыскателей по алиментным обязательствам, что в свою очередь лишает взыскателя возможности на получение денежных средств, на содержание несовершеннолетнего ребенка, которые ему положены по закону.

На основании положений статьи 58 Кодекса о браке и семье Приднестровской Молдавской Республики (далее - Кодекс о браке и семье) ребенок имеет право на получение содержания от своих родителей. В свою очередь родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей. При отсутствии соглашения между родителями алименты взыскиваются в судебном порядке (пункты 1 и 2 статьи 79 Кодекса о браке и семье). Размер взыскиваемых алиментов определяется судом (статья 80 Кодекса о браке и семье). При этом, в силу статьи 16 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Приднестровской Молдавской Республики.

Настоящим законопроектом предложено предусмотреть, что ограничения на обращение взыскания на доходы должника в пределах установленного прожиточного минимума не подлежат применению в отношении исполнительных документов:

1) о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей;

2) о возмещении вреда, причиненного здоровью;

3) о возмещении вреда в связи со смертью кормильца;

4) о возмещении ущерба, причиненного преступлением.

Указанные категории требований обладают высокой социальной значимостью, связанной с защитой основополагающих прав и интересов наименее защищенных категорий граждан – несовершеннолетних, потерпевших, инвалидов, а также лиц, утративших кормильца. Предлагаемое исключение направлено на обеспечение баланса интересов сторон, гарантию исполнения социально значимых обязательств и исключение злоупотреблений со стороны недобросовестных должников. Это позволит сформировать единообразную правоприменительную практику, обеспечить правовую определенность и предотвратить злоупотребления в процессе исполнительного производства. Кроме того, внесение изменений в части исключения распространения нормы на социально значимые категории исполнительных документов, а также введение заявительного порядка сохранения прожиточного минимума позволит исключить случаи необоснованного освобождения должников от исполнения обязательств, имеющих важное значение для защиты прав и интересов социально уязвимых категорий граждан, предотвратить неоднозначность в применении норм, устранить существующие правовые пробелы и неопределенность, возникающие при их реализации на практике.

Следует отметить, что при разработке законопроекта за основу взяты положения Федерального закона Российской Федерации от 2 октября 2007 № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее – ФЗ "Об исполнительном производстве") с учетом особенностей исполнительного производства в Приднестровье. В законодательстве Российской Федерации также предусмотрен предлагаемый законопроектом порядок при применении нормы о сохранении прожиточного минимума. Исходя из норм пункта 14.1 статьи 30 ФЗ "Об исполнительном производстве" судебный пристав в постановлении о возбуждении исполнительного производства обязывает должника предоставить сведения об имуществе и доходах, на которые не может быть обращено взыскание, а также разъясняет право должника-гражданина на сохранение доходов в размере прожиточного минимума при взыскании. Требования к заявлению о сохранении банком или иной кредитной организацией прожиточного минимума только на одном из счетов, регламентировано пунктами 6-8 статьи 8 ФЗ "Об исполнительном производстве". Возвращение исполнительного документа, по которому взыскание не производилось или произведено частично, осуществляется в случае, если у должника отсутствует имущество для взыскания, меры по его розыску оказались безрезультатными либо взыскание на доходы невозможно из-за соблюдения требования о сохранении прожиточного минимума (подпункт 4) пункта 1 статьи 46 ФЗ "Об исполнительном производстве").

Порядок обращения взыскания на имущество должника с учетом прожиточного минимума закреплен в статьях 69 и 99 ФЗ "Об исполнительном производстве". Так, согласно части третьей статьи 99 ФЗ "Об исполнительном производстве" ограничение размера удержания из заработной платы и иных доходов должника-гражданина не применяется при взыскании алиментов на несовершеннолетних детей, возмещении вреда, причиненного здоровью, возмещении вреда в связи со смертью кормильца и возмещении ущерба, причиненного преступлением. 

Принятие законопроекта позволит обеспечить более четкое и справедливое регулирование порядка удержания средств с доходов должника в рамках исполнительного производства, в результате устранится правовая неопределенность и сформируется единообразная практика применения Закона об исполнительном производстве.

Ранее, в редакции Федерального закона от 21 июля 1997 года № 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (действовавшей до 1 февраля 2008 года), в статье 27 "Окончание исполнительного производства" предусматривалось, что исполнительное производство оканчивается судебным приставом-исполнителем в том числе при направлении исполнительного производства из одного подразделения службы судебных приставов в другое.

С вступлением в силу ФЗ "Об исполнительном производстве" указанная норма была исключена. В действующем в Российской Федерации законодательстве окончание исполнительного производства определяется исключительно фактическим исполнением требований исполнительного документа, возвращением документа взыскателю, истечением срока исполнительного производства и иными основаниями, установленными законом.

Таким образом, требование об обязательном окончании исполнительного производства при его направлении между подразделениями носит исключительно формальный характер и не имеет самостоятельного правового значения;

Социально-экономические последствия принятия законопроекта выражаются в создании стабильной практики при исполнении нормы о сохранении должнику дохода в размере прожиточного минимума. В свою очередь, введение исключений из общего правила сохранения прожиточного минимума для социально значимых видов требований, - таких как алименты, возмещение вреда в связи со смертью кормильца и ущерба, причиненного преступлением - усилит защиту прав наиболее незащищенных граждан: несовершеннолетних, инвалидов, потерпевших и лиц, утративших кормильца. Это обеспечит справедливое распределение финансовой ответственности и будет способствовать укреплению принципов социальной справедливости.

Законопроект направлен также на предотвращение злоупотреблений со стороны недобросовестных должников, которые, ссылаясь на норму о сохранении прожиточного минимума, могут уклоняться от исполнения обязательств, не подтверждая при этом ни доход, ни наличие иждивенцев. Введение заявительного порядка и обязанности по документальному подтверждению сведений позволит исключить подобные случаи и повысит прозрачность исполнительного процесса. Кроме того, будут снижены административные издержки для банков и работодателей, которые в условиях ясного и регулируемого порядка удержаний смогут точнее и быстрее исполнять предписания судебных исполнителей, избегая конфликтных ситуаций и неправомерных удержаний.

Введение обязательного указания УИН в исполнительных документах упростит идентификацию платежей, исключит ошибки и ускорит процесс исполнения, что благоприятно скажется на работе судебных исполнителей и кредитных организаций. Важным положительным последствием станет повышение эффективности исполнительного производства.

Исключение требования об обязательном окончании исполнительного производства при его передаче между подразделениями Службы судебных исполнителей позволит оптимизировать работу судебных исполнителей, обеспечит более своевременное и полное взыскание задолженностей по исполнительным документам.

Непринятие настоящего законопроекта приведет к таким негативным последствиям, как сохранение правовой неопределенности и противоречий в практике применения нормы о сохранении должнику дохода в размере прожиточного минимума. Это продолжит вызывать затруднения у судебных исполнителей, кредитных организаций, работодателей и самих должников.

Отсутствие требования об обязательном указании УИН в исполнительных документах по делам об административных правонарушениях будет препятствовать точной идентификации административного наказания.

Без закрепления исключений из общего правила сохранения прожиточного минимума продолжится нарушение прав социально уязвимых категорий граждан, в частности, несовершеннолетних, потерпевших, инвалидов и лиц, утративших кормильца. Это означает, что взыскание по таким социально значимым обязательствам, как алименты или компенсация вреда, будет существенно затруднено или вообще невозможно, несмотря на их приоритетный характер. В результате возрастет задолженность по алиментам и другим важным видам взысканий, что неизбежно приведет к ухудшению материального положения получателей таких выплат и социальной напряженности.

При отсутствии обязанности должника подтверждать свои доходы и наличие иждивенцев сохранятся условия для злоупотреблений. Недобросовестные должники будут продолжать использовать правовой пробел для уклонения от исполнения решений, заявляя право на сохранение прожиточного минимума без соответствующего подтверждения, что нарушит интересы добросовестных взыскателей и дискредитирует механизм исполнительного производства.

Кроме того, судебные исполнители будут лишены инструментов для корректного расчета прожиточного минимума в зависимости от пола, возраста и семейного положения должника, что приведет к возможным ошибочным удержаниям или, наоборот, к необоснованной защите должников, нарушая принцип справедливости и равенства сторон.

Таким образом, непринятие настоящего законопроекта приведет к сохранению системных проблем и рисков, подрывающих справедливость, правовую определенность и эффективность исполнительного производства, и не позволит обеспечить должную защиту прав как должников, так и взыскателей;

б) в данной сфере правового регулирования в Приднестровской Молдавской Республике действуют:

1) Конституция Приднестровской Молдавской Республики;

2) Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики от 30 ноября 2011 года № 224-КЗ-V "О Правительстве Приднестровской Молдавской Республики" (САЗ 11-48);

3) Кодекс Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях;

4) Кодекс о браке и семье Приднестровской Молдавской Республики;

5) Гражданский процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики;

6) Закон Приднестровской Молдавской Республики от 25 октября 2005 года № 649-З-III "Об исполнительном производстве" (САЗ 05-44);

в) принятие данного законопроекта потребует внесения изменений в Кодекс Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях;

г) принятие данного законопроекта не потребует дополнительных материальных и финансовых затрат;

д) для вступления в силу данного законопроекта не требуется принятия отдельного законодательного акта.